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PPP这三年:“过热”走向理性规范

摘要:3年时间,地方相继推出1万多个项目,拟投资总额超12.7万亿元,这是属于中国政府和社会资本合作(PPP)模式的奇迹。但几乎所有接受《金融时代》采访的业内人士都认为,这一两年PPP项目数量太大,PPP模式过热,一些地方假借PPP模式搞变相融资,假PPP项目横行。部分项目刻意规避PPP管理要求,有些PPP项目操作忽视质量,这些不规范做法正在为PPP模式推广埋下隐患。事实上,这些问题政府也已经意识到了,一系列旨在规范PPP项目的法规机制正在加快建立,顶层立法也在加快推进中,针对PPP不规范操作的检查、督查力度也不断加强。PPP专家、清华大学教授王守清告诉记者,从近期官方文件和表态可以看出,2017年PPP模式将走向理性,地方通过PPP作为“新融资工具”的冲动将被摁住。

2017-03-21 | PPP观察

3年时间,地方相继推出1万多个项目,拟投资总额超12.7万亿元,这是属于中国政府和社会资本合作(PPP)模式的奇迹。但几乎所有接受《金融时代》采访的业内人士都认为,这一两年PPP项目数量太大,PPP模式过热,一些地方假借PPP模式搞变相融资,假PPP项目横行。部分项目刻意规避PPP管理要求,有些PPP项目操作忽视质量,这些不规范做法正在为PPP模式推广埋下隐患。事实上,这些问题政府也已经意识到了,一系列旨在规范PPP项目的法规机制正在加快建立,顶层立法也在加快推进中,针对PPP不规范操作的检查、督查力度也不断加强。PPP专家、清华大学教授王守清告诉记者,从近期官方文件和表态可以看出,2017年PPP模式将走向理性,地方通过PPP作为“新融资工具”的冲动将被摁住。
     

PPP一口吃成胖子
      PPP是适应国家治理现代化、市场起决定性作用、加快转变政府职能、建立现代财政制度和推动城镇化健康发展要求的一次重大体制机制变革。2013年底,财政部开始推广PPP模式。2014年地方政府对PPP模式还比较陌生,地方推出的PPP项目数量和规模并不大。不过随着PPP模式深入人心,再加上新预算法实施,地方政府违规举债被收紧,传统的地方政府融资平台被剥离政府融资职能,而PPP成为政府债券之外唯一合法的举债通道,PPP模式在2015年被迅速推广至全国,2016年项目数量继续维持高增长。
      根据财政部PPP中心数据,2015年底各地推出进入全国PPP综合信息平台项目库的PPP项目6550个,计划总投资额8.7万亿元。截至2016年10月31日,这一项目数量则达到惊人的10685个,投资额超12.7万亿元。
      “今年上的PPP项目太多了,量太大了,确实热。”北京城建设计发展集团股份有限公司投融资部部长尹志国称。君合律师事务所合伙人刘世坚认为,这一轮的PPP,和此前二十年的特许经营项目相比,有两个特别显著的特征,那就是规模庞大、速度奇快!“从大从快”虽然能够带来PPP市场的短暂繁荣,但是其中蕴藏的风险不言而喻。
      12月9日的全国财政系统PPP工作推进会上,财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌在肯定这三年PPP改革工作取得积极成效的同时,毫不避讳指出其中存在的问题和挑战,其中部分项目实施不规范引起他高度重视。史耀斌称,一些地方的思维仍然停留在融资搞建设上,打着PPP的旗号采取政府承担兜底责任的形式,政府回购、明股实债、固定回报等变相融资问题较为突出。部分项目缺乏运营和绩效考核,实质上是拉长版BT。这些做法既产生一定的挤出效应,影响PPP模式的规范推广,也增加了地方政府债务风险隐患。还有一些地方刻意规避PPP管理要求。
      “PPP存在‘重数量、轻质量’现象,项目前期准备工作不扎实。在第三批示范项目评审过程中,我们发现,有的项目必要的可研报告尚未完成,立项流程存在瑕疵;很多项目物有所值评价报告、财政承受能力论证报告流于形式,照搬模板,给未来项目实施埋下很大隐患。”史耀斌称。
      12月1日,国家发展改革委投资司副司长韩志峰在“中国式PPP高峰论坛”也呼吁当前PPP发展要脚踏实地,行稳致远。“现在社会各个方面对PPP的热情很高,各种各样的培训、论坛、项目推介会非常多。我觉得,越是这个时候,头脑越要冷静。推进PPP的心要热,要积极、要开创,但是脑要冷,头脑要冷静,不能急于求成,一口吃个胖子。很多事情都是欲速则不达,PPP推进过快,泥沙俱下,各种问题和隐患就会越多,长期健康发展就越会受到影响。”韩志峰称。
      王守清告诉记者,上述财政部和发改委官员表态是PPP冷下来的迹象,2017年PPP将理性规范发展。PPP的确有很多优点,但它不是万能钥匙,所以并非所有项目都适合要用PPP模式来做,考虑政府财政可承受能力,一些西部城市做不了太多PPP项目,未来推出项目速度会慢下来。
 

规范发展成重点
      在PPP项目不规范乱象频出背景下,如何规范PPP项目发展成2017年一大看点。在部署2017年PPP工作时,史耀斌提出重点之一就是努力在推动PPP规范运作上实现突破。“在项目规范方面,要着力改变‘假PPP’不断出现的状况,削弱PPP作为地方政府“新融资工具”的冲动,强化示范项目引导作用,做‘真PPP’。”史耀斌称。
      早在2015年6月,财政部就下发文件严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资,将项目包装成PPP项目。而一些地方为了尽快上项目,通过“假的”政府购买服务形式,进行基础设施融资也引起财政部警觉。
      在今年6月底披露的《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中,至2015年底,被抽查的内蒙古、山东、湖南和河南等4个省在委托代建项目中,约定以政府购买服务名义支付建设资金,涉及融资175.65亿元;浙江、河南、湖南和黑龙江等4个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中,不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等承诺。
      今年10月,财政部摸底地方政府债务时,首次涵盖了通过PPP模式、政府购买服务等新工具举债额度。近期财政部联合其他部门展开的PPP专项督查调研中,内容之一就包括PPP项目规范实施情况。“用好专项督导长效机制。既要督进度,更要督规范。针对督导中发现的困难和问题,要及时研究提出制度化的解决对策,推动项目规范实施。”史耀斌称。
      除了对PPP项目规范发展,管理上的规范和绩效考核规范也被重视。史耀斌称,在管理规范方面,要结合现有经验和实践需求,对三年来制定出台的操作指南、合同指南、物有所值等一系列制度进行评估完善,以制度规范促项目规范。
      刘世坚建议,出于最低限度的风控考量,建议通过强制性的要求,按PPP项目的关键步骤来合理减缓其推进速度,尝试制定相关流程及环节的测评标准及考核制度,并增加直接导致项目操作中断或终止的硬性指标。
      史耀斌表示,在绩效考核规范方面,按照“激励相容、提质增效”的目标,探索制定明确细化的分行业项目验收绩效指标体系,覆盖PPP项目全生命周期,确保全程有监督、有考核、有验收。“推进PPP项目,既要树立精品意识,确保“形神兼备”,经得起时间的检验,也要树立底线意识,将规范运作摆在首位,坚决杜绝借PPP之名行变相举债之实等违法违规行为。”史耀斌称。
 

PPP立法条例先行
      在规范PPP发展方面,PPP立法备受关注,这也是保护各方利益,打消社会资本尤其是民间资本参与PPP项目顾虑重要举措之一。在PPP立法方面,此前财政部研究起草了《政府和社会资本合作法(草案征求意见稿)》,国家发改委牵头起草《中国基础设施和公用事业特许经营法(草案征求意见稿)》。但由于两部法律许多内容重复交叉,还有不少意见相左。
      在今年7月7日国务院常务会议上,法制办负责人表示,应该统筹协调两部门意见,推进单一法案的立法工作,为推广PPP模式提供根本的法律保障。李克强总理当场拍板,由国务院法制办牵头,加快推进相关立法进程,以更好的法治环境更大激发社会投资活力。
      史耀斌也在上述会议上表示,目前正按照国务院要求,积极配合法制办制定PPP条例。财政部PPP中心主任焦小平曾告诉记者,PPP立法非常重要,应着眼长远。目前国务院法制办先行打算出台PPP领域条例,来对这三年PPP发展予以规范,然后积极推动PPP立法。由于PPP发展中一些问题还有待明晰,因此先采取条例,后采取立法的做法比较积极稳妥。目前PPP立法进展顺利,财政部将相关立法研究成果已经提交给国务院法制办,法制办开的各种研讨会、调研都在紧锣密鼓地进行中。未来国务院采取先出台PPP领域的条例,然后再出台PPP领域法律的路径,来完善PPP法规体系。关于此次PPP立法,国家发改委法规司报告建议要解决当前突出的七大问题,包括模式不清晰、标准不明确、程序不衔接、政策不协调、制度不配套、政府履约约束不够和对社会资本授权不足。
      不过,在PPP领域条例出台也面临不少问题。济邦咨询董事长张燎曾告诉记者,首先就是条例的名称,财政部倾向用政府和社会资本合作条例,国家发改委则倾向特许经营管理条例。
      今年8月国务院法制办财金司司长刘长春在PPP30人论坛上,介绍PPP立法过程中需要研究和探讨的重点问题共有七项。这包括条例名称的定位问题;相关职责及管理体制问题;PPP的具体适用模式和具体方式;项目实施相关程序问题;PPP合同问题;纠纷解决机制问题;PPP立法和其他法律法规衔接问题。

—— 编辑:陈益刊

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