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第三批PPP示范项目申报启动 定调全国示范

摘要:第三批PPP(政府和社会资本合作)示范项目申报已经启动。引人注目的是,这次评选不再是财政部一家,而是财政部联合19个部委一起组织评选,而且评审条件更为细致,并首次对外公布。

2016-09-01 | PPP观察

金融时代》第十五期(2016.03)

【文/陈益刊】

第三批PPP(政府和社会资本合作)示范项目申报已经启动。引人注目的是,这次评选不再是财政部一家,而是财政部联合19个部委一起组织评选,而且评审条件更为细致,并首次对外公布。

对此,亚洲开发银行高级项目官员肖光睿评论其为“出乎意料”——横向20个部委协同组织的广度,纵向对申报评审要求的深度,以及全过程要求信息公开的透明度,前所未有。

参与过前两批PPP示范项目评选的大岳咨询总经理金永祥也有相同的感受。他告诉本刊记者,PPP示范工作由此前财政部一家的事,变成了各部委共同的事,有助于调动各部委的积极性,可以使PPP示范工作上一个台阶。

的确,第三批PPP示范项目的定位有了变化。前两批定位财政部示范项目,到了第三批,定位升级为全国示范。

20个部委联合评选力度空前

6月12日,财政部官网挂出《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(下称《通知》),正式宣布第三批PPP示范项目开始申报,8月将公布结果。

顾名思义,PPP示范项目是为了尽早形成一批可复制、可推广的实施范例,助推更多PPP项目落地实施。

过去的两年多,PPP项目呈现爆炸式增长。截至2016年4月30日,纳入全国PPP综合信息平台的PPP项目达8042个,总投资9.3万亿元。

其实,财政部在2014年和2015年先后推出两批PPP示范项目。金永祥称,按理搞过两批后,示范的必要性已经有限了。而之所以开展第三批,是因为PPP有了新使命,它成为稳增长的重要抓手,量不能少,更不能乱,扩大试点规模可以起到保障作用。

几乎所有PPP领域的人都注意到,这次财政部首次联合19个部委共同评选第三批PPP示范项目。一位财政部人士感叹,这可能是联合部委最多的一个通知。

参与过前两批PPP示范项目评选的中国投资咨询有限责任公司副总经理谭志国表示,财政部与行业部委之间的协同联动的力度之大,远超以往,绝对空前。

这些部委包括:教育部、科技部、民政部、人力资源社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生计生委、国家体育总局、国家林业局、国家旅游局、国家能源局、国家铁路局和中国民用航空局。

肖光睿表示,前两期PPP示范项目的评审,都由财政部组织。这一次联合其他19个部委共同组织,基本涵盖了PPP综合信息平台中19个行业分类的相关行业部门,将更有效地加强各部委之间的协同合作,发挥PPP在不同行业领域中改善公共治理能力的作用。

根据《通知》,第三批示范项目将按行业领域被归为五个组,分别是交通运输、市政公用事业、综合开发、农林水利与环境保护,以及社会事业与其他。每个专家组由7名专家组成,其中行业部委商财政部相关支出司局推荐3名行业专家。

“在筛选PPP示范项目上,财政有自己的特长,各部委对自己专业内的事情有自己独到的理解,两者的结合可以把示范工作做得更实,也有助于示范工作结束后有关部门推动本行业PPP工作的衔接。前两批的评审专家都是财政部直接聘请的,这次行业部委介入,以及通过PPP专家库随机抽取选两位专家让评审更公正透明。”金永祥称。

《通知》称,通过优化申报筛选方式,公开评审标准,进一步提升示范项目申报筛选的全面性、科学性和时效性,实现从财政部示范到全国示范的升级。

国浩律师集团执行合伙人王卫东表示,此次第三批示范项目,财政部不再是一家主导,而是横向联合PPP项目相关的行业部委,充分征求各行业部委对于示范项目的筛选意见,进一步加强PPP项目的各部门的协调配合,更好的推动PPP项目的落地和执行,创新合作机制,促进政令合一,努力实现示范项目从财政部示范向全国示范升级。 

中央财经大学法学院教授曹富国称,从2014年示范项目的小范围试水,到2015年第二批示范项目在公共服务领域的全面铺开,再到本次评审工作目的和重点的设计,财政部的PPP示范工作实现完美的“三级跳”,实现从财政部示范到全国示范的升级。

筛选条件更严、更透明

经过前两批示范项目的积累,第三批的筛选条件更为严格,也有了新变化。通知发布当日,第三批PPP示范项目评审标准、申报清单和材料清单也首次对社会公布。

本刊记者发现,第三批示范项目评审标准继续采用定性评价和定量评价相结合的方式。与第二批示范项目相似,今年定性方面对示范项目划了9条红线,踩了任何一条红线的申报项目将直接被否决。比如适用领域不属于公共产品或公共服务领域的;运作方式采用建设-移交(BT)方式实施的;合作期限(含建设期在内)低于10年的,以及采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的等等。

中伦律师事务所合伙人周兰萍认为,《通知》建立了PPP示范项目申报筛选的负面清单制度,分别从主体合规、客体合规、程序合规的 “定性评价”及提交材料完整性方面建立了否决评审标准。这体现了这次评审要求严格。

肖光睿表示,关于申报材料的准备要求和示范项目评审标准的细致明确的规定,将极大地促进各地在项目初选和材料准备上的有效性和一致性,避免出现以往申报材料中“有些项目一本书、有些项目几页纸”的情况,为评选阶段工作的效率和质量奠定基础。

谭志国表示,第三批示范项目申报通知和之前两次相比,最明显一个区别是将评审标准事先公布,这一次的公开可以说是向社会公众掀开了PPP示范项目评审的“神秘面纱”。这种规范、公开、透明的方式正是PPP改革所推崇的核心精神,在PPP示范项目的评审上要规范、公开、透明,在PPP项目的实施全过程也要规范、公开、透明。

上海市财政局涉外经济处纪鑫华发现,第三批示范项目筛选的重心倾向项目的创新和示范作用。“这一点也可以从项目评审的定量标准中看出,对于项目的探索创新价值和推广示范意义,给出了25%的权重,等于财政部门最看重的物有所值评价和财政承受能力两项之和,充分说明财政部此次对于第三批示范项目的创新性和示范性的重视。”纪鑫华称。

根据《通知》,今年7月25日前,各地将提交示范项目申报材料。7月底前,形成备选项目清单和项目评审工作方案。8月初,组织开展项目评审。8月上旬,完成项目评审,按照项目最终评分由高到低的顺序,综合行业、类型、地区分布形成示范项目名单,由财政部联合相关行业部委统一发布。

曹富国建议,在申报本次示范项目时,地方政府应优先考虑具有探索创新特质的项目。另外,稳增长仍然是本次评审的一个重要政策考量,而且体现在具体的评审标准中。

项目数量和投资额规模或更高

随着近两年各地推广PPP项目积极性越来越高,PPP示范项目数量和金额也在快速增长。2014年底,各地申报120个PPP项目,最终财政部筛选推出首批PPP示范项目30个,总投资额为1800亿元。2015年9月,地方申报PPP项目数量飙升至782个,最终财政部筛选推出第二批PPP示范项目206个,总投资达6589亿元,数量是第一批的近7倍,总投资额则是第一批的3.7倍。

《通知》要求,各个省市申报第三批PPP示范项目数量原则上不超过50个。如果按照36个省市区(包括5个计划单列市)来测算,第三批PPP示范项目申报数量最高为1800个。

济邦咨询总经理张燎认为,每个省份不超过50个项目的申报量规定,无疑加大了地方政府初步审查的管理责任。

周兰萍表示,相较于第二批,本次各省市申报项目数量原则上不得超过50个,减量不降质,更好地发挥示范项目在各省市的示范作用,也更为高效地发挥示范项目财政奖补政策的引导作用。地方为了获取中央财政奖励资金和增信,完全有动力积极地申报第三批示范项目。

曹富国认为,财政部去年就财政部示范项目实施以奖代补政策,入选财政部PPP示范项目也会为项目实施所带来增信效应,因此,可以预计,本次PPP示范项目申报筛选工作将会受到市场的热捧,掀起一场举国搜寻中国PPP改革最佳实践的高潮。

去年12月17日,财政部出台《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》,对列入财政部PPP示范项目中新建项目将给予真金白银来支持。

财政部对投资规模3亿元以下的PPP项目奖励300万元,3亿元(含3亿元)至10亿元的项目奖励500万元,10亿元以上(含10亿元)的项目奖励800万元。

不仅如此,金永祥分析道,地方上的PPP项目入选财政部示范项目后,将更容易获得社会资本的认可,也更容易获得金融机构的支持。

另外,财政部将会同相关行业部委,对示范项目提供必要的业务指导和技术支持。

不过,进入示范项目名单也并非一劳永逸。

财政部已经建立了“能进能出”的项目示范机制。对已列入示范项目名单的项目,如项目交易结构发生重大变化不能采用PPP模式,或一年后仍未能进入采购阶段的,将被调出示范项目名单。此前,第一批30个示范项目中就有3个项目被剔出名单。

—— 编辑:金融时代

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