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PPP项目困境:政府担心民企跑路 民企忧虑政府不履约

摘要:正在全国掀起的一轮针对民间投资政策落实问题的专项督查中,政府和社会资本合作(PPP)模式的推进是督查的焦点之一。

2016-08-31 | PPP观察

金融时代》第十五期(2016.03)

【文/陈益刊】

正在全国掀起的一轮针对民间投资政策落实问题的专项督查中,政府和社会资本合作(PPP)模式的推进是督查的焦点之一。在地方政府推出总投资额超9万亿的8000多个PPP项目中,社会资本尤其是民间资本真正介入不太积极一直困扰着官方。

5月25日,国务院第八督查组组长、水利部副部长矫勇在对江苏民间投资政策落实专项督查结束后称,部分民营企业对国家鼓励民间资本投入的优惠政策获得感还不强,有些PPP项目设定门槛较高。

这只是民间资本介入PPP项目困难的冰山一角。PPP专家、大岳咨询总经理金永祥告诉本刊记者,由于PPP项目投资额大且涉及公共服务领域,出于信任,地方政府在筛选社会资本时优先考虑国企或民营上市公司,一些项目方案设计中通过排他性条款自动过滤民企。而考虑到PPP项目回报率低,且担忧政府不兑现承诺等问题,一些民资也多在观望。

PPP门槛设计不合理

一直以来,公共服务往往由政府部门及其下属单位、企业提供,不同区域间难以相互进入,而且在同一区域的不同行业领域,民营企业甚至是其他行业领域的国有企业也很难进入。

中央希望推广PPP模式来打破民间资本进入公共服务领域的“玻璃门、弹簧门、旋转门”,大幅拓展社会资本的发展空间,激发社会经济活力。

自2014年以来,中国掀起一场PPP热潮,项目数量和金额呈现爆炸式增长。根据财政部PPP中心数据,截至5月12日,全国各地政府推出PPP项目8043个,项目金额达93103亿元,两年前这两个数字为0。不过项目落地不尽如人意。这8000多个项目中,真正落地的项目比率只有约22%,另外78%的项目还在识别阶段。

今年一季度,民间投资增速罕见大幅下滑,为此国务院首次组织督查组对民间政策落地情况进行专项督查,其中之一就是重点督查PPP模式是否存在政策不完善、机制不科学、承诺不兑现等问题。

针对上述督查组反映的PPP项目设定门槛高的问题,金永祥认为,PPP项目应该有与项目相适应的门槛,太低或太高都不行。“河南有一个几十亿的PPP项目,由于门槛设计过低,最终选了一个资产只有几个亿的民企,这家民企无法获得金融机构贷款,导致这个项目没法推进。”金永祥称。

四川远舰建设集团董事长杨远见表示,“现在很多PPP项目就是为国有企业‘量身定做’的,很少有民企参与的份儿,有的地方直接告知‘优先考虑国企’。一方面是因为国企能从银行贷到更低成本的资金,另一方面政府也想避免引发道德风险质疑。我们申请过很多PPP项目,都被以各种理由拒绝了。”

金永祥告诉本刊记者,在选择社会资本时,地方政府优先考虑国企是比较普遍的现象,除了信任之外,长达几十年的项目运作中若出现问题,地方政府更容易与国企沟通。不过为国企“量身定做”PPP项目现象并不普遍,但一些项目方案通过排他性条款来选择特定企业则有一定普遍性。

PPP项目多在基础设施领域,不少项目动辄投资几十亿甚至几百亿,资金实力强的国企和大型民企更容易介入。在上述8000多个PPP项目中,真正执行的369个项目中,国企签约项目数量199个,略多于民企,但签约金额却占总金额大头(73%)。

金永祥称,由于PPP项目所在的社会公共服务领域回报率较低,这和民企追逐高额利润的战略相冲突,民企多对PPP项目观望。

本报记者了解到,目前盈利较好的PPP项目预期收益率普遍为8%~9%,而一般性项目预期收益率在5%左右。

相互信任成关键

金永祥认为,政府对一些民企不信任,担心民企违约,政府兜底,因此更倾向选择国企和民营上市公司。

“多年前,山东某地政府委托一家民企运营当地供热设施,后来由于煤价上涨这家企业就直接跑路了,市政府不得不接下这个烂摊子。所以涉及几十年公共服务领域设施,政府对民企很谨慎。”金永祥称。

在当前反腐重压下,PPP项目涉及金额巨大,地方政府官员选择民企也面临杨远见所称的“道德风险质疑”。一位不愿透露姓名的PPP领域资深人士告诉本刊记者,“在筛选社会资本时,政府官员依规合法地选择民企没什么问题,但一些官员担心这样会不会把以前的事带出来,所以有些官员刻意回避了。如何使地方官员放下以前的担子或顾虑对推动民资进入PPP领域很重要。”

同样,企业尤其是民企对政府能否在项目期间兑现承诺也充满担忧。财政部金融司司长孙晓霞曾表示,一些社会资本也还在观望。社会资本特别是民营企业,参与PPP项目的积极性还不高。尤其是PPP模式的合同期限比较长,往往跨越几届政府,民间资本对政府能不能按合同履约,缺乏信心。

财政部副部长张少春在去年贯彻落实PPP指导意见全国电视电话会议上称,“从国际经验看,重诺履约的市场环境,是顺利开展PPP的前提和保障。与真正的PPP项目相比,过去我国许多政企合作项目都是‘形似而神不似’,一定程度上在于政府没有作为平等的参与者,缺少‘契约精神’。比如,一些地方政府把社会资本‘圈进来’之后,对所做承诺兑现不到位。”

此次国务院专项督查中,PPP合同承诺不兑现是督查的一大重点。为了加强政府履约能力,财政部正在加快推进PPP立法来保障社会资本合法权益,而国家发改委也正加快推进基础设施和公用事业特许经营立法,来为民间投资“保驾护航”。

此外,为了约束地方政府违约行为,财政部正研究建立上级财政对下级财政的结算扣款机制,以保障社会资本的合法权益。

—— 编辑:金融时代

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